【关键词】环境  公益诉讼  治理  惩罚性赔偿

【内容摘要】

    2012年8月31日通过的《民事诉讼法修正案》增加了有关公益诉讼的规定，正式对公益诉讼予以认可，公益诉讼由理念变为立法并开始实施，但其对公益诉讼仅做出了笼统，抽象的规定，在实践中仍举步维坚，难以真正实施，本文仅以中华环保联合会提起的一起环境公益诉讼的诉讼请求为视角，讨论环境公益诉讼将面临的诉讼请求范围、恢复环境诉求的可行性、惩罚性赔偿金及诉讼费用承担等几个问题。

【正文】

    2012年8月31日第十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是首次以法律形式明确提出公益诉讼制度，将环境污染、大范围侵犯消费者权益等损害社会公共利益的案件，列入公益诉讼的范畴，并规定法律授权的机关和有关组织可以作为原告起诉。

    正在修改的《环境保护法修正案（草案）》将环境公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。如该修正案获得通过，那么环保公益诉讼的主体就只有中华环保联合会一家，对于环境公益诉讼的主体资格的争论就告一段落。但是环境公益诉讼案件相比于其他的案件，更为复杂，在新民诉法中没有明确具体规定的前提下，公益诉讼案件审理的将遇到一系列难题。笔者所在的法院近日就收到中华环保联合会状告灵宝市某矿山企业的诉状，其诉讼请求为：1、判决被告立即停止排放超标污水的违法行为，停止对河流及周边地下水体的污染；2、判令被告消除因其违法排放污水给周边地下水和河流造成污染的危险，采取有效措施对已经造成污染的地下水和河水进行治理，并承担惩罚性赔偿；3、判决被告承担原告工作人员因提起诉讼所支出的差旅费2万元（以实际发生为准），检测费3500元，律师费5万元。4、判决被告承担本案的诉讼费。

    仔细分析中华环保联合会在该案中的诉讼请求，笔者发现，环境公益诉讼的审理将面临以下几个问题，值得我们研讨：一是环境公益诉讼的诉讼请求范围及判决的既判约束力；二是恢复环境之诉的审理依据，对排污企业已造成的污染，如何判决让其治理污染以恢复环境？三是环境公益诉讼中是否可适用惩罚性赔偿？四是公益诉讼中，公益组织提起诉讼所产生的费用的承担。

    一、环境公益诉讼的诉讼请求范围及判决的既判约束力。

    在探讨该问题之前，我们首先需要明确的是公益诉讼中提起环境公益诉讼的诉的类型。所谓诉的类型，是指当事人向法院提出的，请求特定的法院裁判的特定法律主张或权利主张的内容和性质。具体到环境公益诉讼，主要有环境侵权损害赔偿之诉、停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复环境之诉等。在这个案件中，中华环保联合会提出的第一项诉讼请求属于停止侵害之诉，第二项诉讼请求属于恢复环境之诉，并没有为实际受害者提出损害赔偿之诉，那么，在环境公益诉讼中公益组织提起的诉的类型仅限于停止侵害（排除妨碍、消除影响、恢复环境）之诉？还是既包括停止侵害（排除妨碍、消除影响、恢复环境）之诉，又包括环境侵权损害赔偿之诉？

    从国外的立法规定来看，大多数国家的立法仅支持公益诉讼组织提起停止侵害之诉，而将提起环境侵权损害赔偿之诉的权利保留给直接受害人。国内学界有各种声音，有的认为公益诉讼代表人提起环境公益诉讼时，既可以提起停止侵害之诉，又可以提起环境侵权损害赔偿之诉；这样是基于一次性解决纠纷的需要，环境公益诉讼的生效裁判对未参加诉讼的直接受害人具有既判力，法院可以在受理该环境公益诉讼案件后，以公告的形式通知直接受害人向法院申报权利，以便在法院作出判决后分配赔偿款。也就是说，在允许公益诉讼代表人提起环境损害赔偿之诉的情况下，当公益诉讼代表人已提起环境公益诉讼后，直接受害人不得就该环境侵权行为提起诉讼。也有的认为提出公益诉讼代表人提起的环境公益诉讼应仅限于停止侵害之诉。这样是认为只有将环境损害赔偿问题排除在环境公益诉讼之外，才可能作出妥当的制度安排。因为，直接受害人的环境损害赔偿问题毕竟属于私益，并不适宜在环境公益诉讼中获得解决。因此，“只有在不涉及任何私益的情况下，才可能减少在环境公益诉讼中所须考虑利益关联的紧密性，同时防止出现假借环境公益诉讼而获得经济补偿的滥诉现象，使提起环境公益诉讼仅仅是出于行为纠正目的和行为预防目的，以公益的维护而非私益的补偿为目标”。在此情况下，公益诉讼代表人提起环境公益诉讼并不代行直接受害人的环境侵权损害赔偿权。即在环境公益诉讼提起后，直接受害人仍可向有管辖权的法院提起环境侵权损害赔偿之诉。作为审判实务者，笔者认为，公益诉讼代表人仅能提起停止侵害之诉，在公益诉讼代表人提起诉讼后，直接受害人仍可就环境侵权行为提起诉讼。具体理由如下：

    第一，根据大多数国家的相关法律规定，公益诉讼代表人在提起环境公益诉讼时仅能提起停止侵害（排除妨碍、消除影响、恢复环境）之诉是国际社会通行的做法。第二，根据公益与私益的划分，直接受害人的环境侵权损害赔偿权只能属于私益的范畴。公益是需要予以停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状的生态环境利益。第三，根据直接受害人的损害赔偿权的私益性质，直接受害人对其权利享有处分权，是否行使该权利完全取决于直接受害人的意愿。因此，在未得到直接受害人同意的情况下，由公益诉讼代表人代其行使环境侵权损害赔偿权是不合理的。第四，从环境公益诉讼的诉讼目的来看，“一般认为，环境公益诉讼的目的并非损害赔偿，而是督促执法，是一种公益活动”。即环境公益诉讼的主要目的是为了社会公共环境利益，通过诉讼要求环境侵害者停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复环境，而不是通过要求损害赔偿来救济直接受害人。第五，对于直接受害人来讲，其作为一个群体仍可以通过代表人诉讼制度来获得救济。在一个环境侵害案件中，由于涉及受害人数众多，其作为一个群体纠纷，也可以选择代表人诉讼制度来实现自身的损害赔偿权。综上几个理由对原告提起的诉讼请求作出限制性规定，一般应当限于要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响以及偿付原告进行公益诉讼所支付的实际费用等。如此可以使公益诉权的行使限制在一个相对合理的界限之内，既为民事受害人就其损害诉求民事赔偿留下了空间，使民事受害人的民事诉权可以受到应有的保护，也有效地预防了公益诉权对民事诉权的不当僭越和替代。

    二、环境污染中的“危险”的界定，对于已造成污染进行治理的衡量标准。

    环境民事公益诉讼不是简单的侵权之诉，其承担的环境保护及社会责任正体现在诉讼的请求之上。分析本案中原告的诉讼请求，其诉讼请求第一项属于要求停止侵害，其目的是阻止被告继续排污污染环境，诉讼请求第二项是采取有效措施对已经造成污染的地下水和河水进行治理，目的是要求被告消除因诉讼之前排污给周边地下水及周边河流造成的危险。应当说，原告的这两项诉讼请求是相辅相成的，但是，原告的第二项诉讼请求仅要求治理却没有提出明确的治理方式或者治理方案，属于内容不明确的诉求，因无法执行此种诉求法将难以获得法院的支持。

    解决此难题，就要求环境公益诉讼的提起者也就是中华环保联合会承担更多的责任，因为对于法院来说，法院并不必然掌握环境污染治理的相关专业知识，不可能在案件审理中提出具体的治理方案，同时按照民事诉讼的原理，明确诉讼请求也是原告的当然义务。

    笔者认为，环境公益诉讼中，原告应当在诉前或诉中，要对被被告所污染的环境污染程度进行评估，并提出具体的治理方案，同时，还应提出治理污染所需要的具体费用，以防止被告在判决生效后拒不履行，可以由法院转交其他机构治理。例如，昆明市首例公益诉讼案中，原告昆明市环境保护局提出的诉讼请求即是由被告赔偿治理水污染所发生的全部费用（包含治理设施建设成本及运行维护成本）。

    三、惩罚性赔偿在环境公益诉讼中的适用。

    在第二项诉讼请求中，原告还要求被告并承担惩罚性赔偿。原告是否有权利提起惩罚性赔偿？原告要求惩罚性赔偿应不应该得到法院支持？如果支持，那么环境污染真正的受害者的权利维护如何实现？惩罚性赔偿的数额如何确定？将如何处置惩罚性赔偿？这些都是法院审判实践中将面临的问题。

   （一）适用惩罚性赔偿的环境侵权案件类型

    目前我国立法已经确定惩罚性赔偿的有《食品安全法》、《侵权责任法》中关于食品安全和产品责任的惩罚性赔偿的规定，有关环境污染的惩罚性赔偿还没有相关立法规定，现行法律在解决环境污染侵权中存在着对环境违法行为处罚力度低、为了解决上述问题，可引入惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿通过加重环境不法行为人的赔偿责任，制裁和遏制了环境侵权中不法行为人本人及他人类似行为的发生；其具有的私人诉讼机制，不仅有利于环境法治的社会化，还有利于环境行政执法效率的提高。但是惩罚性赔偿作为一种特殊的损害赔偿制度，其应用不可扩张到任意环境侵权案件中，这将会加大市场经济主体的运营成本，影响经济发展速度和市场化运作的积极性，不利于我国目前积极发展经济的国策，也不利于和谐社会的建立。因此，在环境侵权案件中，惩罚性赔偿应当被严格限制其适用范围，能够适用惩罚性赔偿的环境侵权案件类型有以下几种：

    1、必须是具有主观恶意环境侵权案件才能适用惩罚性赔偿。侵害人主观上存在故意侵权的意图或在接到侵权警告后，不理不睬也不采取有效的治理措施，可以认定侵害人存在侵权的恶意，可以适用惩罚性赔偿，即：“明知本单位超过国家规定标准进行排污、排放等污染环境的行为的”。环境侵权案件中应当区分按照国家标准排污、排放和超过国家标准排污、排放两种情况。按照国家标准排污、排放的环境侵权案件应当使用补偿性赔偿的原则，因为排污或排放的主体在侵权事件中没有故意或过失，其主观不具有侵权的恶意，只能适用无过错标准该侵权行为是基于排污或排放本身所自然产生，不存在人为因素。超过国家标准排污、排放的环境侵权案件是否适用惩罚性赔偿也应当区别对待。（1）对于一般过失导致的超过国家标准排污、排放的环境侵权案件不应当适用惩罚性赔偿。理由是在一般过失导致的侵权事件中，侵害人主观上不具有恶意，可能仅是基于管理者或工作人员一般的工作疏忽等导致的侵权，并且在侵权事件发生后能够及时采取有效措施，避免了损害后果的扩大，该种情况不宜适用惩罚性赔偿。（2）对于故意和重大过失导致的环境侵权案件也不宜全部适用惩罚性赔偿。在故意和重大过失导致的环境侵权事件中，如果侵害方能够自己发现或在有关单位或个人提出环境侵权警告后，及时采取有效措施，避免损害后果的进一步扩大，这种情况也不宜适用惩罚性赔偿，因为侵害方不具有主观的恶意。

    2、必须是造成受害人死亡或健康遭受严重损害或财产遭受重大损失的案件才能适用惩罚性赔偿。目前，我国国民经济已经发展到一定的阶段，人们已经摆脱了贫困的困扰，社会积累和个人积累已经达到一个全新的阶段，人们生活比较富足，因此，如果事件仅是造成了一般的损害，对社会公众的生活及人生健康影响较小，在此种情况下，如果对侵害人适用惩罚性赔偿。对侵害人来说就存在不公平，影响继他的继续性产业投入、发展经济的积极性，进而可能阻碍社会的发展；对于受害人，其基于一个较小的损害，而获得惩罚性的巨额赔偿，则可能存在不劳而获或不当得利的情形。而无论侵害人所遭受的不公平或受害人的不劳而获或不当得利都不符合立法者的立法本意，与社会公众遵循的公平、平等、诚实信用原则相违背。

    3、第三方原因造成的环境侵权的案件才能适用惩罚性赔偿。我国刚颁布的《侵权责任法》第28 条规定，损害是因第三人造成的，第三人应当承担侵权责任。第六十八条因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。环境侵权案件不同于一般的侵权案件，是一类特殊类型的侵权案件，其对侵害人和被侵害人和其他社会公众都具有特殊意义，不能简单适用第三人侵权的一般规定。环境侵权案件是由第三人直接造成的，这种情况下第三人和污染者都有赔偿的义务，污染者赔偿后可以像第三人进行追偿，这种由第三人造成的环境侵权案件应当首先适用补偿性赔偿原则。下面两种情形要对第三人适用惩罚性赔偿。（1）如果第三人与污染者存在竞争关系，第三人为达到不正当的竞争目的恶意制造污染环境事件来破坏污染者的生产和经营，同时对受害人的人身和财产造成严重损害的，笔者认为应当对第三人适用惩罚性赔偿。理由是第三人的主观恶性巨大，他不但有通过环境污染打压同业竞争的主观恶意，而且具有放任环境污染事件发生的故意，如果第三人的行为对自然环境和受害人的人身和财产造成严重损害，第三人就应当承担惩罚性赔偿的处罚。（2）在第三人与侵害方共同实施的环境侵权行为中，如果双方均存在主观恶意，并导致严重环境侵权事件发生，双方应当共同成为承担惩罚性赔偿的责任人；如果侵害人具有主观恶意，第三方仅是故意的，导致严重损害事件发生的，侵害人和第三人应当按照比例共同承担惩罚性赔偿责任，第三方承担的比例原则上不应该超过40%。

    （二）环境侵权惩罚性赔偿金的计算

    惩罚性赔偿的本质特征决定了惩罚性损害赔偿金额的不确定性，因此环境侵权惩罚性损害赔偿金额的确定也不宜用一个固定的标准或数额来限定，为避免自由裁量权的滥用，应当由法官根据案件实际情况在法律规定的范围内酌定。这个数额并不是要致被惩罚人于死地，其根本的目的是要震慑到违法行为人，防止其再次实施违法行为。因此法官在确定数额时，不仅要考虑到违法行为人的主观过错程度、受害人的损害后果，还要考虑到社会经济发展程度以及行为人的经济承受能力。这些因素综合考量，才能使惩罚性赔偿起到真正的作用。

    （三）惩罚性赔偿金的管理及使用

    惩罚性赔偿金的赔偿对象并不是公益组织，也不是对实际受害者损失的填补，那么在环境公益诉讼中，中华环保联合会提出的惩罚性赔偿如果得到法院的支持，这笔钱应当由被告支付给谁就成了一大难题。中华环保联合会认为，惩罚性赔偿金应当由被告支付给当地环保公益基金组织，但目前为止，我国只有少数地方成立了环保公益基金组织，在未普遍建立地方性的环保公益基金组织的情况下，惩罚性赔偿金是无法得到法院判例支持的。

    四、环境公益诉讼的诉讼费用的负担。

    由于公益诉讼不是或不全是为了个人利益而是为了社会公众利益提起的，同时，环境公益诉讼中，由于赔偿金往往数额巨大，法律规定的诉讼费不菲，再加上因果关系的证明，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非公益组织所能承担，所以对公益诉讼的诉讼费用应作出特殊规定。

    在诉讼费用的承担上，我们可以参考美国的法律。为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。可见美国合理地减轻了原告负担的诉讼费用，这对保障环境公益诉讼的顺利进行有准则积极作用。

    1、可以减免原告的诉讼费用或是准许缓交。

    2、可以建立奖励制度，原告可以从被告缴纳的惩罚性赔偿金中抽成。激励原告积极参与到公益诉讼中来，维护社会公共利益。

    3、可以判决由败诉被告承担的告的律师费用及差旅费。

    【小结】

    民事诉讼法对于环境公益诉讼的规定过于抽象及笼统，在审判实践中缺少可依据的法律规范，环境公益诉讼仍举步维艰，中华环保联合会在新民诉法实施后，已在全国各地提起了十余起诉讼，但只有成立了环保法庭的个别法院予以立案，大多数法院仍在请示及观望中，急待最高人民法院出台相关的司法解释。