本文发表于2013年第9期《公民与法》

    据笔者调查，在刑事、民事、行政三大审判活动中，刑事审判中实行合议制的约占70%，民事审判中实行合议制的约占33%，行政审判法定实行合议制。笔者结合自身审判实践，通过数据统计、问卷调查、与一线法官座谈等方式，对目前基层法院合议庭工作存在的问题和原因进行分析，并在此基础上提出对基层法院审判模式的改革建议。

一、合议庭独任化是掣肘合议庭功能发挥的根本性问题

    自上世纪九十年代以来，理论界和实务界对合议庭工作机制的改革进行了一系列有益的理论探讨和实践尝试，但由于该轮理论研究和实践尝试过多地关注外部因素对合议庭工作的影响，多数的研究和改革实践注意力集中在“还权合议庭”、“放权合议庭”暨排除外部权力干预和逐步弱化院长、庭长在案件审判中的作用 ，而对于合议庭工作运行中本身存在的问题却地缺乏相应的关注和研究。

（一）外因影响合议庭功能正常发挥是伪命题

    20世纪90年代以来，学术界和理论界对合议庭工作机制进行了一轮系统的研究，研究者多从审判独立的角度出发，认为影响合议庭功能正常发挥的因素主要来源于外部的干涉和法院内部权力的限制 ，主要观点有：地方党委政府、上级领导的干扰；社会舆论的干扰、案件当事人及代理人的干扰及内部审判管理模式的干扰等。笔者认为，上述影响合议庭功能正常发挥的因素确实存在，但其影响的范围和程度极其有限。通过笔者对长期从事一线审判工作的100名法官的无记名问卷调查显示：外部因素对合议庭决策功能的影响微乎其微，而对于绝大多数案件来讲，真正有审判决策权的仍是合议庭本身。

（二）合议庭独任化是掣肘合议庭功能正常发挥的根源

    真正影响合议庭正常功能发挥的因素来自于合议庭内部，其最根本的问题就是合议庭独任化现象。在绝大多数的审判实践中，组成合议庭办案只是形式，其他人仅仅是参与和配合，有时甚至连完整意义上的参与都难以作到。案件办理基本上是由承办人在唱“独角戏”，表现为：

    1、庭前准备不充分。绝大多数案件庭前准备由承办人一人主导，其他合议庭成员在开庭审理前不阅卷、不了解案情成为常态。承办法官事先很少通报案情，导致其他合议庭成员一般只有到开庭审理时才介入案件。结果通常是，其他合议庭成员在对案情一无所知的情况下，直接参加庭审。

    2、庭审过程参与度低。如果是承办人担任审判长，庭审进程完全由承办人主导，如果承办人不是审判长，则审判长只是形式上主持一下庭审过程中的必要程序性事项，而对于庭审所要解决的实质性问题，如法庭调查的重点，法庭辩论的焦点等，则完全由承办人确定。多数情况下，另两名合议庭成员只是形式上陪审，从而使形式上的合议庭审理变成了实质上的独任审理。

    3、合而不议现象普遍存在。合议庭评议案件不全面、不充分，评议案件无深度和广度，甚至流于形式，评议模式基本是由承办人介绍案情并提出认定事实和裁判结论意见，然后由另两名合议庭成员表态。据笔者对三个基层法院随机抽样三百本案卷的调查得知，其中一案只有一次（份）合议（笔录）的平均占78%，一案有两次（份）以上合议（笔录）的平均占22%。而其他合议庭成员简单同意承办人意见的达261件，占87％，不同意承办人意见，另发表裁判意见的仅有39件，占13％（见表1）。

（三）合议庭独任化的危害

    合议庭独任化的广泛存在，歪曲了法律设置合议制的初衷，有着严重而广泛的危害，极大损害人民法院的司法权威和司法公信。

    首先，违背程序正义的法治原则。程序公正在诉讼领域始终带有根本性，任何一项诉讼制度必须遵循最低限度的程序公正。 而“形合实独”运行机制下，当事人收到的虽是合议庭下达的判决，但判决实际只是由一人完成，明显有违程序公正。

    其次，妨害司法能力建设。在“形合实独”的合议体制下，除了案件承办人外，合议庭的另外两名组成人员完全成了陪衬，陪而不审，合而不议，长此以往势必造成合议成员参与审判的消极应付的习惯性心态，损害其执业操守。同时由于合议的草率，法官不用心去研究案情、研究相关的法学理论及判例，严重影响庭审能力、调解能力、裁判能力等司法能力建设。

    最后，损害审判质量。设置合议制度的本意在于，通过合议集思广益，实现司法决策民主，从而实现司法公正，达到认定事实清楚，证据确实充分，是非责任分明，裁判结论准确、正确。但在合议庭独任化的运作机制下，这种正常的功能显然无从发挥。

二、合议庭独任化的成因分析

    “无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定的” 。合议庭独任化的形成，正是基于中国特有司法生态。

（一）案件承办人制度使然

    自上世纪八十年代以来，虽然刑事、民事、行政三大诉讼法陆续都规定了合议制度，但是在基层法院审判实践当中，实际上操作成了承办人制度。以笔者几十年审判经历感受而言，合议庭运行情况就是承办人主导下的独任制审判，以致最高人民法院在司法改革的背景下，于2002年出台的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》中第一次以法定的形式肯定了承办人制度。由于案件承办人对案件情况了解更全面，更有发言权，其他法官或因不掌握案情无法发表独立意见，或碍于情面不愿提出不同意见，甚至有些合议庭成员是临时拉来凑数开庭，他们自然无从发表有价值的评议意见，导致案件承办人的意见实质上决定着最终的裁判结果。

（二）法律规定不完善使然

    中国现行法律关于合议庭的规定不够完善，《人民法院组织法》第十条仅对合议制以及合议庭的组成作了原则性规定。《民事诉讼法》虽规定了合议庭工作，但没有涉及合议庭成员的分工，没有对合议庭的工作规则作出规定。《刑事诉讼法》规定了办理刑事案件的审判组织，也未涉及合议庭的职责权能分工等。《行政诉讼法》只有在第四十六条一个条文作了极简单的规定。最高人民法院2002年颁布的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和2010年实行的《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》虽然就合议制度的组成、运作机制、责任追究作了较为详细的规定，但由于这两个规定都肯定了承办人制度且无法改善合议庭工作的其他现实环境，仍然不能解决合议庭独任化的根本问题。

（三）现行法官绩效考核和错案责任追究制度使然

    一方面，法院无论是统计办案数量还是考核法官业绩，都是以案件承办人为单位，案件的承办数量和办理状况直接与案件承办人的升迁、奖惩、追究等实际利益密切相联；另一方面，如果出现错案需要追究的，也主要是追究承办人的责任，对其他合议庭成员，要么不追究，要么只追究较小的责任。正是因为承办人之外的合议庭法官仅仅是作为合议庭成员参与办案的，并不计入自身的工作量，参与合议庭合议的工作与参与者自身利害关系不大，甚至基本没关系，这就导致参与者对参与的案件没有积极参与的动力。合议庭其他成员认为自己不会从中得到太多利益，不能满足自己的需求，而且责任承担也不是首当其冲，自然不会花太多精力来关注他人承办的案件，这是一般人都会有的“趋利避害”心理。

三、合议庭制度改革方向：独任制的扩大与合议制的强化

    任何改革都必须立足于中国现实的国情，并综合考虑相关的配套制度。如果仅就合议庭工作本身进行改革，不能取得预期的成效。笔者建议，改革基层法院案件审判模式，一方面扩大简易程序暨独任审判的适用范围，另一方面强化合议案件合议功能的发挥。

（一）扩大简易程序暨独任审判的适用范围

    笔者建议，基层法院受理的案件，只有重大、疑难复杂的案件以及经过独任审判不能处理的案件才由合议庭审理，由合议庭审理的案件应控制在10%以内，另外90%的案件应由独任审判员独任审判。如此架构的基本依据是：

     1、基层法院审判组织运行模式的客观选择。如前所述，大量由合议庭审判的案件实际上或实质上是由承办人独立审判，与其“犹抱琵琶半遮面”，实质上程序违法，不如客观求实地实行独任审判，从而达到从形式到内容都合乎司法公正的目的。

    2、行政审判独任制具有现实可行性。经过二十多年的行政审判积累，行政诉讼只适用合议制的司法环境有了重大变化，目前已经完全具备实行独任审判的条件。行政诉讼案件中的一般行政罚款、行政拘留、行政登记纠纷等案件，案情并不比常规的民事案件复杂疑难，行政机关和公众大多数已经接受了行政权受司法审查的观念，行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼相比也没有更多更强的对抗，独任审判完全可以胜任。

    3、小范围改革探索积累了一定的经验。笔者统计的三个样本法院从2009年至2011年民事办案总数分别为7917件、7627件和8782件，适用简易程序独任审判民事案件的比率分别达58.24%、68.02%、70.20%，呈连年上升趋势，并没有出现案件质量下降的情况。

    4、法官队伍素质不断提高。改革开放三十年来的审判实践中，基层法院已经培养了相当一批实践经验丰富又具有一定法学理论功底的法官，尤其是近年来基层法院不断加强司法能力建设，通过公开招录，一大批具有法学专业背景并通过司法资格考试的有生力量不断充实基层法院，法官整体素质得到不断提升，相当数量的法官完全可以胜任独任审判。

    5、独任制审判，极大提高审判质效。以笔者所在地的湖滨区法院为例，通过大力推广独任制审判，独任审判率由2012年同期的17.96%提升到64.13%， 带来该院了1-8月份结案2175件，与去年同期比结案增加880件，上升68%，一审服判息诉率由去年同期的21.17%上升至今年的82.34%，上升了61个百分点，发回改判率由去年的19.34%下降到今年的3.84%，下降了近16个百分点。

（二）强化合议案件合议功能发挥

    在确定合议庭只办理不超过总案件数10%的案件的基础上，改革合议庭运行机制。最为根本的措施是取消案件承办人制度。需要作出决断的重大程序性事项和实体审理事项，由法官助理向审判长报告，由审判长召集合议庭成员共同决策，真正按少数服从多数的规则决定案件的审理程序和实体裁判结果。合议庭全体成员共同、平等对案件负责。

    1、强化共同阅卷。笔者建议，所有案件，全体合议庭成员在开庭审理前，都必须对已经形成的案件证据材料及诉讼材料进行审阅，了解案件的争议焦点，理清需要在庭审中加以解决的问题。阅卷时间原则上在开庭前答辩期届满后，如果需要进行庭前证据交换的，则应在交换证据之后。

    2、强化庭审参与。合议庭成员全程参与案件审理的必要活动。比如调查取证、会见当事人、组织证据交换、调解。必须全程参加开庭审理活动。

    3、强化集体决议。合议庭成员对重大程序性事项必须集体合议并做出决定，如确定举证期限、分配举证责任、采取证据保全、财产保全、延期审理、是否鉴定勘验、诉讼中止、变更当事人、变更诉讼请求等等。

     4、强化评议析理。合议庭全体成员在对案件作出结论性合议时，必须对证据、事实和适用法律进行全面、充分的合议，全体成员既对案件事实负责，亦对适用法律负责。并规定合议庭成员发表意见时不得简单同意他人意见，发表意见必须阐明充分的理据。

     5、强化共同签约。裁判文书由法官助理根据合议决定制作，合议庭成员共同签阅。 6、强化案件汇报。需要提交审判委员会研究的案件，合议庭全体成员共同列席审委会。防止因一人的认识片面而向审委会报告的片面或遗漏。

（三）改革完善配套机制

    1、改革法官考评机制。将承办人办案作一种考核，将法官参与合议庭审理作为一个单独的量化考核指标。以提高法官参与合议庭工作的积极性。 这种办法仅能改善法官形式上参与合议庭的情况，不能从根本上解决合议庭独任化的问题。笔者建议，凡合议庭所办案件，对合议庭成员应均等计算工作量。对案件上诉的维持、改判、发回重审的质量考核也按成员数平均核算质量效益，作为奖惩、提拔的依据。

     2、改革错案责任追究机制。改变由承办法官对错案单独负责或负主要责任的通行做法，实行合议庭共同负责的原则。合议庭内部则实行责任自负，即在评议案件时，发表并坚持正确意见的合议庭成员不承担责任，故意或重大过失发表错误意见，并由此形成的多数意见导致案件错判的合议庭成员分别承担责任。而对于合议庭审理案件过程中个人的其他违法违纪行为则直接由个人承担责任。